La révision de la loi constitutionnelle.

LA NAISSANCE DE LA LOI CONSTITUTIONNELLE DU 28 MARS 2003

- Auby J-B et J.F, Moguellou R., Droit des Collectivités Locales, Thémis, 2004, 366 pages.

- Mestre R., Droit des Collectivités Territoriales en France, Edition Dalloz, 2004, 376 pages.

-Verpaux (M.), Les Collectivités Territoriales en France, Edition Dalloz, 2004, 176 pages.

- Lavroff D-G (dir.), La République décentralisé, La révision de la constitution : la décentralisation facteur d’approfondissement de la démocratie, L’Harmattan, 2003, 472 pages.

- Maestri E (dir.), La décentralisation : Histoire Bilan et Evolution, Actes de Colloque SaintDenis de la Réunion, L’Harmattan, 2004, 421 pages.

- Tronquoy Ph., Décentralisation, Etat et Territoires, Cahiers Français n° 318 ; La Documentation Française ; 2004

- Gohin O., La nouvelle décentralisation et la réforme de l’Etat, AJDA, 2003, p.522

- Le Lidec P., Pourquoi une nouvelle étape de la décentralisation ? Modernisation et compétition politique, in Annuaire des Collectivités territoriales 2004, Réforme de la décentralisation, Réforme de l’Etat : Ville et région d’Europe p.13

- Nemery Claude ,Réforme de la décentralisation et transfert de communautaire des collectivités territoriales, in Annuaire des Collectivités territoriales 2004, Réforme de la décentralisation, Réforme de l’Etat : Ville et région d’Europe

-Verpeaux M, La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République : libre propos, RFDA, 2003, p. 661

- L’organisation décentralisée de la République, Aux Sources de la loi, les Editions des Journaux Officiels, 2003, 258 pages.

- Refonder l’action publique locale, Commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy, la Documentation Française, 2001. 191 pages.

I) L’ EMERGENCE DE LA DECENTRALISATION COMME THEMATIQUE MAJEURE

            A) La loi sur la décentralisation issue d’un climat controversé

            B) Les prémisses de la décentralisation

II) LA LOI CONSTITUTIONNELLE DE MARS 2003 LONGUEMENT DEBATTUE

A’) Les orientations de la réforme de mars 2003 issues des Assises des Libertés Locales

            B) La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 fruit d’un « sage compromis »

« La décentralisation a fait la France et le jacobinisme est un mal français » selon le professeur Edmond Maestri[1].

Lors de son discours à Rouen, le Président de la République Jacques Chirac repris la même idée exprimant ainsi les inconvénients de l’absence d’un appareil administratif fortement centralisé[2] tel que le connaisse nos homologues espagnols,italiens ou britanniques.

Conscient de la nécessité de s’adapter aux évolutions sur le plan européen et national, les gouvernants ont décidé de procéder à une nouvelle réforme profonde de l’organisation administrative prolongeant ainsi l’ère de la décentralisation enclenchée par les lois Defferre en mars 1982-1983.

De fait, cette réforme de la décentralisation définit par le Premier Ministre Jean-Pierre Raffarin de « levier pour réformer la France, l’occasion et le moyens de faire les indispensables réformes de structures »[3] constitue le remède pour moderniser la République française et s’impose pour palier les blocages institutionnelle actuels compromettant la cohérence territoriale et la mise en œuvre des valeurs républicaines comme l’a montré les résultats aux élections présidentielles de juin 2002.

Il s’agit de dépasser le rationalisme institutionnelle de la révolution mettant fin à la volonté décentralisatrice de la révolution ayant resurgit avec le processus de décentralisation de 1982-1983.

Mais, contrairement à la « réforme brutale » de 1982-1983, « animé d’un esprit de système »[4] la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 se rattache à un long travail préliminaires dans un climat de discussion réunissant diverses personnalités tels que des élus politiques nationales et locales ainsi que des spécialistes de la question de la décentralisation. La réforme de 2003 se différencie donc de celle de 1982 effectuée à droit constitutionnel constant.

La décentralisation est donc devenue un objet de débat sous l’impulsion du gouvernement[5]

Raffarin fermement décidé de formuler clairement de nouvelles orientations pour répondre aux attentes décentralisatrices des élus et des citoyens.

Dès lors, dans quelle mesure, le processus d’une nouvelle réforme sur la décentralisation a émergé en France ?

Ainsi, l’exposé des différentes procédures préalable au vote de la loi sur la décentralisation nous permettra de dégager les origines, le contexte de la naissance de la loi constitutionnelle de mars 2003 pour mettre en évidence les grandes orientations et les résultats issus de la concertation.

En ce sens, comment la décentralisation s’est imposée comme une thématique majeure (I) poussant ainsi l’émergence d’un débat approfondie à ce propos (II).

I) L’ EMERGENCE DE LA DECENTRALISATION COMME THEMATIQUE MAJEURE

            La relance de la volonté décentralisatrice apparaît dans un contexte controversé (A) préalable aux prémisses de la décentralisation (B)

A) La loi sur la décentralisation issue d’un climat controversé

            La décentralisation ne figurait pas parmi les priorités gouvernementales. Mais, en 1997, l’affaiblissement du chef de l’Etat en période de cohabitation permet d’expliquer partiellement l’inscription de la décentralisation dans le débat politique[6]. La réforme de l’organisation institutionnelle administrative française constituait autant une question essentielle tant dans sa dimension juridique que politique[7]. En effet, malgré le manque d’intérêt à la réforme de l’appareil administratif français deux dossiers s’articulaient autour de ce thème. Le premier concernait le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale et le second prévoyait une réforme du Sénat. La volonté de réformer le Sénat a fait naître de vifs affrontements entre la majorité sénatoriale et le premier ministre Lionel Jospin et se trouve à l’origine de l’apparition de la controverse sur la décentralisation. En effet, pour contrée la volonté du premier ministre de délégitimer le Sénat, les leaders de la majorité é sénatoriale vont élaborer une stratégie pour préserver leurs prérogatives. Ils se fondent sur l’article 24 de la Constitution qui prévoit que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République. En cela, les membres de la majorité sénatoriale organisent une action politique pour contrée le programme du gouvernement en place menée à l’égard des collectivités.

Cette campagne politique sénatoriale se caractérise par l’organisation du 81ième Congrès de l’Association des maires de France par les sénateurs-maires de Bapaume Jean Pierre Delevoye et le Président du Sénat Christian Poncelet.

Cette controverse s’accroît suite à l’engagement du Président de la République à la cause sénatoriale quand il proclame son soutien à la candidature de Jean Pierre Delevoye à la présidence du RPR en octobre 1999.

En l’espèce, la décentralisation fait l’objet d’une crise politique[8]. Deux camps se distinguent autour de ce thème. En cela’ pour mettre un terme à cette confrontation le premier ministre Lionel Jospin désigne une Commission pluraliste composée de tous les courants politiques, tous les composantes d’association d’élus locaux et de spécialistes sur les questions de la décentralisation.

Cette Commission est chargée de réfléchir à l’avenir de la décentralisation et de définir les prémisses d’une nouvelle réforme de l’organisation administrative française.

B) Les prémisses de la décentralisation.

            Les prémisses de la décentralisation découlent de la rédaction de grands rapports administratifs tels que celui de la commission Mauroy intitulé « Refonder l’action publique locale » de 2000 et celui des sénateurs Delevoye-Mercier sur la redéfinition de l’organisation territoriale de la France.

            Le rapport intitulé Refonder l’action publique local initié par l’un des pères fondateurs de la décentralisation de 1982 envisagent les perspectives nouvelles d’évolution de la décentralisation ». Il s’articule autour de deux axes fondamentaux : réorganiser les territoires et faire de la décentralisation un mode de dévolution du pouvoir au service des citoyens pour développer la démocratie locale. Ce rapport s’attache à rappeler les acquis de 1982-1983 et les réformes récentes de l’appareil administratif français. Nous pouvons évoquer la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, à la loi Voynet du 25 juin 1999 sur l’aménagement et  le développement durable du territoire la loi sur le renforcement de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999 présenté par le ministre de l’Intérieur Jean Pierre Chevènement.

Ainsi, suite à l’élaboration d’un bilan sur le processus de décentralisation antérieur, diverses propositions tendant à améliorer l’organisation du territoire ont été faites[9]. Celles-ci se rapportaient à la nécessité d’accorder une participation accrue des citoyens à la démographie locale, de renforcer l’autonomie des collectivités territoriales en matière fiscale, de préciser la nature des relations entre l’état et les collectivités territoriales,  le renforcement des coopérations, la mise en place de péréquation pour éviter d’accroître le développement inégal des collectivités territoriales.

            Cette étude complète approuvée par la commission en octobre 2000 a contribué à l’émergence d’un important débat sur la seconde phase de la décentralisation et sur le rapport Delevoye-Mercier intitulé Pour une République territoriale et prévoyant « la redéfinition de l’organisation territoriale de la décentralisation  ».  Loin de faire un bilan de la décentralisation, ce rapport se borne à faire le constat des menaces émanant de la décentralisation. Ce rapport tourne autour de trois objectifs se caractérisant par la nécessité de redéfinir les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales. La clarification des compétences réservée à l’état avec un transfert de compétences plus poussé et dépendant de l’autonomie financier des collectivités territoriales. Suite au dépôt de ce rapport une proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration et à l’implication financière des collectivités territoriales a été déposée[10]. Ces préliminaires ont contribuées a consacré la loi sur la démocratie de proximité du 28 février 2002 introduisant le droit à l’expérimentation notion qui fut amplement discuté lors de l’organisation de la concertation approfondie.

II) LA LOI CONSTITUTIONNELLE DE MARS 2003 FRUIT D’UNE CONCERTATION APPROFONDIE

L’entrée dans un nouveau cycle de la décentralisation consacré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 précède la définition de grandes orientations à ce propos qui découle d’une concertation approfondie (A’) et constitue un «sage compromis » (B’).

A’) Les orientations de la réforme de mars 2003 issues des Assises des Libertés Locales

            Préalablement à l’élaboration du projet de loi sur la décentralisation, le gouvernement a décidé de mener une concertation approfondie. Le débat engagé a permis de faire émerger des questions essentielles relatives à la conception de l’unité de la République, la lutte contre les inégalités, l’approfondissement de la démocratie locale et le degré d’autonomie des collectivités[11].

En cela, cet objectif a pu être réalisé par l’élaboration des assises des libertés locales dans les 26 régions de métropoles et d’Outre-mer d’Octobre 2002 à Janvier 2003. Lors de ces assises, un soutient indiscutable a été apporté à la perspective d’une nouvelle réforme de la décentralisation.

Les assises des libertés locales ont favorisées l’émergence de propositions claires se divisant en trois axes. En effet, les acteurs de ce débat ont soulevé des demandes de responsabilités, de clarification en matière de répartition des compétences et de découpage territoriale ainsi qu’une plus grande autonomie en matière financière. La perspective de responsabilisation des collectivités territoriale concernait l’approfondissement du transfert de compétences en matière de politiques sociales, éducatives, de voirie, d’aménagement du territoire. Les revendications se rapportaient également au droit de recourir à l’expérimentation et à la consécration de la notion de collectivité chef de file.

Concernant, la précision nécessaires  en matière de répartition des compétences et de découpage par rapport à la carte territoriale (le rattachement de la Loire Atlantique à la Bretagne, la fusion de la Haute et la basse Normandie, la suppression des départements de Corse au profit d’une unique).

Enfin, les collectivités territoriales exigeaient une réforme de la fiscalité pour une plus grande autonomie financière des collectivités.

 B) La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 fruit d’un « sage compromis »

            La loi constitutionnelles du 28 mars 2003 comprend des dispositions de nature « diverses et inégales ». De fait, certaines innovations du point de vu politique et juridique se sont avérées nécessaires alors que d’autres ont été déclarées comme symboliques voir inutiles[12].Le droit à l’expérimentation vu en 2002 comme contraire à la constitution dans la décision du Conseil constitutionnelle du 17 janvier 2002 sur la loi relative à la corse se retrouve aujourd’hui nécessaire pour moderniser la République. La consécration du droit à l’expérimentation constituait le moyen pour les collectivités de s’affranchir de l’Etat et d’obtenir une plus grande autonomie. Il en va de même pour l’organisation du référendum local issue de la volonté présidentielle constituant un atout pour ’accroître la démocratie de proximité.

Toutefois, de nombreuses dispositions ont fait l’objet de discussion et ont aboutit sur la mise en œuvre d’un «  sage compromis ». Il s’agit des dispositions concernant l’affirmation du caractère décentralisé de la République de l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur une autre alors que la reconnaissance de la notion de collectivité chef de file est considérée comme un mode de tutelle. La reconnaissance du droit de pétition. a été considéré comme un aspect dérisoire de la réforme. Ainsi, on peut parler de stratégie de prudence pour les diverses questions ont été exclues de la discussion et celle qui ont été traité avec rapidité. Il en est ainsi de celle relative à l’avenir du département. En effet, comme le souligne le rapporteur du groupe d’étude Hugues Portelli.

« L’état est demeuré administrativement au cadre départemental alors que les dynamiques sont devenues essentiellement nationales et urbaines ».[13] C’est pourquoi, nous parlons d’une « demi-decentralisation ».

La question relative à l’organisation de décentralisation a également de vives interrogations. Sur la forme l’expression « République décentralisée » est maladroite[14].

L’introduction de cette disposition a été entendue comme une rupture de la logique unitaire de l’Etat. Cette disposition n’a pas été favorablement admise en amont par le Conseil d’Etat la considérant comme une répétition du principe de libre administration des collectivités territoriales prévu aux articles 34 et 72 et comme le moyen d’ancrer la décentralisation dans la Constitution. Cette question problématique ne sera résolue que par la présentation du projet de loi du conseil constitutionnel.

En l’espèce malgré la volonté de produire de grandes orientations pour accroître l’autonomie des collectivités territoriales, des limites ont été posées comme ce fut le cas d’une part pour le droit à l’expérimentation prévu par la loi organique de 2003 et d’autre part pour l’autonomie financière des collectivités organisés par la loi organique du 29/07/2004. Ainsi, les propositions dégagées en amont lors de la concertation approfondie ont été remaniées par la suite par les parlementaires. Ce nouveaux processus de la décentralisation a donc été confronté aux difficultés constantes résultant de la difficulté de dépasser la tradition centralisatrice du jacobinisme français.

Enfin, la réforme de l’appareil l’organisation administrative français constituait un enjeu politique et juridique de modernisation de la République. Mais, malgré les nouvelles possibilités offertes, la réforme maintient les caractères essentiels du système français d’administration territoriale accompagné d’un approfondissement de la décentralisation.

Le contenu de ce rapport est le résultat de l’étude de divers supports écrits.

Tout d’abord, je me suis particulièrement inspirée et aidé des manuels de Droit des Collectivités Territoriales notamment celui du professeur Auby.

Il m’a permis de dégager une vision historique linéaire et progressive de l’organisation administrative française. En effet, ces commentaires sur ce sujet ont contribué à faire apparaître les convergences et les divergences anciennes et actuelles sur la tradition centralisatrice française.

Dans un second temps, je me suis référée à l’Annuaire des Collectivités Territoriales de 2004 regroupant divers articles commentant les débats tenus à propos de la réforme constitutionnelle de mars 2003 lors des Assises des libertés locales. Ce recueil d’articles à contribué à de mettre en exergue le contenu des discussions menées sur l’avenir de la décentralisation. Les différents textes traitant de la décentralisation donne une l’approche politique et juridique de la réforme de la décentralisation .La mixité politico-juridique de ces écrits exprime la réalité de l’étendue de la réforme de mars 2003. En l’espèce, ces supports révèlent la double facette du contexte de la réforme et des enjeux d’une décentralisation plus poussée 

Par la même occasion, ces écrits évoquent les perspectives et les orientations de la réforme tout en apportant des commentaires sur les débats menées. Ainsi, ils semblent plus complets et plus critiques que les rapports établis par les diverses Commission. De fait, ces comptes rendus ne se borne pas à énumérés les propositions sans les expliquer.

            Enfin, les écrits doctrinales publiés dans les revues tels que l’AJDA,

RFDA, les Cahiers de la décentralisation n’ont pas été des instruments adéquats pour construire mon exposé. Les commentaires sur les phases préalables à la naissance de la loi constitutionnelle de mars 2003 n’étaient pas explicites dans ces documents.

Mais, consciente de la publication de plusieurs dossiers spéciaux relative à la réforme de mars 2003, j’ai tout de même consulté divers articles qui m’ont permis d’interpréter les enjeux de la réforme.